Search

จันทจิรา เอี่ยมมยุรา: ประวัติย่อมาตรา 190 และอนาคตที่มืดมน

Posted: 19 Sep 2017 12:09 AM PDT (อ้างอิงจากอีเมล์ข่าว เว็บไซต์ประชาไท)

กฤษฎา ศุภวรรธนะกุล

การมีส่วนร่วมจะเป็นหลังพิงที่แข็งแกร่งของรัฐบาลในการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ แต่กฎหมายที่จะตามมาจากมาตรา 178 ในรัฐธรรมนูญ 2560 และรัฐสภาในอนาคตอาจไม่ได้เป็นไปเพื่อประชาชน มากกว่าเพื่อกลุ่มคนที่มีอำนาจในวันนี้

อุณหภูมิความร้อนลดลงตามธรรมชาติของข่าว สำหรับกรณีบริษัท คิงส์เกต คอนโซลิเดเต็ด จำกัด จากประเทศออสเตรเลีย บริษัทแม่ของบริษัท อัครา รีซอร์สเซส จำกัด (มหาชน) ขู่จะฟ้องรัฐบาลพลเอกประยุทธ จันทร์โอชา กรณีใช้อำนาจตามมาตรา 44 สั่งปิดเหมืองทอง ทำให้ธุรกิจได้รับความเสียหาย เม็ดเงินที่บริษัท คิงส์เกตฯ หยิบขึ้นมาขู่คือ 30,000 ล้านบาท

มีเหตุการณ์เกี่ยวพันเรื่องสองสามประเด็น ตั้งแต่การลุแก่อำนาจทั้งที่สามารถใช้กฎหมายปกติจัดการได้ ซึ่งเท่ากับเปิดการ์ดให้ฟ้อง พร้อมกับปิดประตูชนะ แต่เรื่องที่ภาคประชาชนและกลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชนหรือเอฟทีเอ วอทช์ ( FTA Watch) สนอกสนใจเป็นพิเศษอยู่ที่กลไกการระงับข้อพิพาทระหว่างรัฐกับเอกชนหรือไอเอสดีเอส (Investor-state Dispute Settlement: ISDS) ที่เปรียบได้กับกลไกเพิ่มอำนาจเอกชนให้สกัดกั้นการดำเนินนโยบายหรือออกกฎหมายของรัฐ รวมถึงฟ้องร้องรัฐเรียกค่าเสียหาย หากการดำเนินการใดๆ ของรัฐสร้างความเสียหายต่อธุรกิจ แม้ว่านั่นจะเป็นการทำไปเพื่อผลประโยชน์ของประชาชนในประเทศก็ตาม

ข้อตกลงการค้าเสรีหรือเอฟทีเอไทย-ออสเตรเลีย เป็นหนังสือสัญญาที่บริษัท คิงส์เกตฯ จะใช้เป็นฐานฟ้องร้องรัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เกิดขึ้นในปี 2547 ยุคที่ทักษิณ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งต้องยอมรับว่าเป็นรัฐบาลจากการเลือกตั้งที่เข้มแข็งที่สุดเท่าที่ประเทศไทยเคยมี ความแข็งแกร่งทำให้การใช้อำนาจฝ่ายบริหารในการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศไม่อาจถูกทัดทาน รัฐธรรมนูญปี 2550 จึงบรรจุมาตรา 190 ที่กำหนดแนวทางในการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศเอาไว้

ในสายตาของจันทจิรา เอี่ยมมยุรา จากคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ นี่คือการปฏิวัติเนื้อหารัฐธรรมนูญที่สำคัญครั้งหนึ่ง เนื่องจากที่ผ่านมา อำนาจในการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศจัดเป็นเอกสิทธิ์ของฝ่ายบริหารที่รัฐสภาและประชาชนไม่อาจแตะต้องได้มาก่อน

“ในยุคที่โลกซับซ้อนขึ้น อำนาจที่เคยเป็นเอกสิทธิ์ของฝ่ายบริหารอย่างการทำหนังสือสัญญาก็เริ่มถูกวิจารณ์ ที่เห็นชัดเจนคือในยุคทักษิณที่เริ่มเข้าสู่ยุคโลกาภิวัตน์ การเปิดเสรีทางการค้า จึงคิดทำหนังสือสัญญาเพื่อเปิดตลาดสินค้าไทยในต่างประเทศ แต่ขณะเดียวกันก็เกิดผลกระทบต่อภาคส่วนทางเศรษฐกิจและคนเล็กคนน้อย ซึ่งเราไม่เคยเตรียมความพร้อมมาก่อน จึงเกิดผลกระทบขึ้นมาและเกิดการวิจารณ์

“แต่ถ้าเราพูดว่าจากการรับฟังเสียงของประชาชนไทยมีความเห็นแบบนี้ ประชาชนมิอาจยอมให้สิทธิบัตรยามีอายุยาวนานถึง 70 ปีได้ หรือรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งไม่อนุญาตให้รัฐบาลไทยทำหนังสือสัญญาลักษณะนี้ นี่คือหลังพิงที่ยิ่งใหญ่มากของรัฐบาลที่จะเจรจาแบบทวิภาคี”

“จนในที่สุด จึงมาเกิดดอกออกผลในรัฐธรรมนูญปี 2550 เกิดเป็นมาตรา 190 ผู้ร่างรัฐธรรมนูญพยายามผูกแขนผูกขารัฐบาลไม่ให้มีอำนาจมากเกินไป ใส่กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เขียนถึงหนังสือสัญญาบางประเภทที่ไม่เคยปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ซึ่งก็คือหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อเศรษฐกิจ สังคม และประชาชนอย่างกว้างขว้าง บอกว่าต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา ขอความเห็น รับฟังประชาชนก่อน เป็นที่มาให้รัฐธรรมนูญที่ว่าด้วยการทำหนังสือสัญญาที่มีการปฏิวัติขนานใหญ่”

ปีศาจ 190 ในฐานะเครื่องมือทางการเมือง
ทว่า ความขัดแย้งทางการเมืองที่ไม่มอดดับหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 190 จึงถูกฉวยใช้จากคู่ขัดแย้งของรัฐบาลเป็นเครื่องมือทางการเมือง กรณีนพดล ปัทมะและปราสาทเขาพระวิหารคือตัวอย่างที่ชัดเจน

มาตรา 190 จึงเป็นปีศาจถูกโจมตีจากทั้งนักการเมือง ฝ่ายประชาธิปไตย และนักวิชาการบางส่วน ขณะเดียวกันปฏิเสธไม่ได้เลยว่า ถ้อยคำในมาตรา 190 เองก็มีปัญหา ใช้ถ้อยคำที่กว้าง เปิดช่องให้ตีความได้มาก นำไปสู่ความเข้าใจไม่ตรงกัน นี้ทำให้หลักการสำคัญของมันถูกลดทอนลงอย่างน่าเสียดาย

“ใช่ว่าการมีมาตรา 190 ไม่มีเหตุผลเสียทีเดียว แต่ก็เหมือนเรื่องอื่นๆ ที่มีการโต้แย้งกันว่า การทำหนังสือสัญญาเป็นอำนาจของใครกันแน่ ของฝ่ายบริหารแต่เพียงผู้เดียวเหมือนในอดีตหรือเปล่า ซึ่งถ้าเป็นประเทศที่เป็นประชาธิปไตย ปัญหาความขัดแย้งเหล่านี้ก็จะเหมือนเรื่องอื่นๆ ที่จะโต้เถียงกัน แลกเปลี่ยนความเห็น กระทั่งลงร่องที่พอเหมาะพอควร แต่มาตรา 190 เมื่อมันเกิดขึ้นฉับพลัน ไม่มีการเตรียมการของฝ่ายบริหารและความเข้าใจในสังคมที่จะใช้มาตรานี้ ทำให้มันถูกใช้เป็นเครื่องมือทางการเมืองในการขัดขวางการบริหารงาน กรณีเขาพระวิหารชัดเจนมาก ถูกฟ้องและเป็นคดีในศาลรัฐธรรมนูญ ทำให้การทำงานไม่มีประสิทธิภาพและกระทบต่อเสถียรภาของรัฐบาล”

ช่วงเวลานั้น เครือข่ายภาคประชาชนและเอ็นจีโอจึงรวบรวมรายชื่อเสนอกฎหมายลูกประกอบมาตรา 190 เพื่อให้มีความชัดเจนยิ่งขึ้น หลีกเลี่ยงไม่ให้ถูกนำไปใช้เป็นเครื่องมือทางการเมือง อย่างไรก็ตาม ชัย ชิดชอบ ประธานรัฐสภาในขณะนั้น กลับคิดไปเองว่าอำนาจการออกกฎหมายเป็นเอกสิทธิ์ของสภาเท่านั้น ประชาชนไม่เกี่ยว และตีตกกฎหมายของประชาชนฉบับนี้

“ดิฉันคิดว่ามาตรา 190 ในหลักการเป็นประโยชน์ อำนาจที่เคยเป็นเอกสิทธิ์ เคยผูกขาดกับคณะรัฐมนตรีหรือสภา โลกยุคใหม่นี้มันไม่พอแล้วที่จะให้รัฐบาลหรือสภาตัดสินใจแทนประชาชนทุกกลุ่มที่มีประโยชน์แตกต่างกันมาก โดยเฉพาะในยุคปัจจุบันที่สังคมซับซ้อนขึ้น ต้องเปิดกระบวนการใหม่ๆ ในเรื่องการทำหนังสือสัญญาก็เช่นเดียวกัน

“ดิฉันคิดว่ามาตรา 190 โดยหลักการเป็นการเปิดพื้นที่ให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการทำหนังสือสัญญาเหล่านั้น มีโอกาสส่งเสียง แสดงความเห็นต่อรัฐบาลหรือรัฐสภา แต่ว่าถึงที่สุด อำนาจนี้ก็ยังเป็นของรัฐบาลหรือรัฐสภาในการตัดสินใจ ไม่ใช่เป็นเรื่องที่ประชาชนจะร่วมตัดสินใจกับรัฐบาล ในที่สุดรัฐบาลจะเป็นคนพูดคนสุดท้ายว่า จะทำหนังสือสัญญาหรือไม่ จะทำเอฟทีเอหรือไม่ เพียงแต่ในประเทศที่เป็นประชาธิปไตย ประเด็นแบบนี้จะไม่รุนแรงจนทำให้กลายเป็นเครื่องมือทางการเมือง มันจะค่อยๆ จัดวางกันเองว่าเส้นที่เหมาะสมอยู่ตรงไหน ระหว่างประชาชนกับรัฐบาล”

จาก 190 ถึง 178

แล้วมาตรา 190 มีที่ทางอยู่ตรงไหนในรัฐธรรมนูญ 2560?

มาตรา 190 แปลงร่างไปอยู่ในมาตรา 178 ของรัฐธรรมนูญ 2560 โดยถอดรายละเอียดที่ว่าด้วยกระบวนการกับวิธีการที่เคยผูกพันรัฐบาลไว้ออก ปล่อยให้มีช่องกว้างๆ ไว้เพื่อไปเขียนรายละเอียดในพระราชบัญญัติ ซึ่งการเขียนรัฐธรรมนูญในลักษณะนี้ จันทจิราถือว่าถูกต้อง คือเขียนเพียงหลักการเอาไว้

“คุณต้องการให้หนังสือสัญญาซึ่งมีผลกระทบทางเศรษฐกิจ สังคม แล้วจะต้องขอรัฐสภาหรือรับฟังความเห็นอย่างไร เขียนเฉพาะหลักการในรัฐธรรมนูญ เพียงพอแล้ว ส่วนวิธีการจะเป็นอย่างไร ให้ใส่ในพระราชบัญญัติ เพราะมันแก้ไขง่ายกว่า เขียนหนักไป เบาไป ต่อไปสภาก็สามารถแก้ไขได้เอง ซึ่งเหมาะกว่าในแง่ประสิทธิภาพในการใช้กฎหมาย ต้องรอดูและวิพากษ์วิจารณ์กันอีกทีตอนที่มีสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้ง แล้วสภาตราพระราชบัญญัติที่ออกมาตามมาตรานี้อย่างไร ตรงนั้นเป็นอีกช็อตหนึ่ง”

หลังพิงที่ยิ่งใหญ่

กรณีกลไกไอเอสดีเอสที่ใช้กระบวนการอนุญาโตตุลาการในการตัดสิน จันทจิรา กล่าวว่า ในหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ การใช้กระบวนการอนุญาโตตุลาการถือเป็นเรื่องปกติวิสัยมาก เพราะไม่มีฝ่ายใดยอมให้ข้อพิพาทที่เกิดขึ้นภายใต้หนังสือสัญญาระหว่างประเทศไปขึ้นศาลภายในของประเทศใดประเทศหนึ่งที่เป็นรัฐคู่สัญญา เมื่อใดที่รัฐบาลอีกฝ่ายยอมให้ขึ้นศาลของอีกประเทศหนึ่งเท่ากับตกเป็นเมืองขึ้นโดยสภาพ ดังนั้น วิถีทางที่เป็นกลางที่สุดคือใช้ระบบอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศ

“แต่ด้วยเหตุที่มันไม่ผิดปกตินี้เอง มันจึงต้องถอยกลับมาที่กระบวนการทำหนังสือสัญญา ก่อนที่รัฐบาลจะเซ็นต์หนังสือสัญญากับประเทศไหน โดยเฉพาะถ้าเป็นหนังสือสัญญาการค้าการลงทุนและเป็นทวิภาคี การที่เราจำเป็นต้องมีกระบวนการทำหนังสือสัญญา แล้วให้รัฐสภา ให้ประชาชนที่มีส่วนได้เสีย เข้ามาในกระบวนการของรัฐบาลจึงเป็นสาระสำคัญอย่างยิ่ง และเป็นน้ำหนักต่อรองของรัฐบาลที่ดี

“เนื่องจากมันเป็นทวิภาคี เราอาจต้องไปเจรจากับประเทศที่กำปั้นใหญ่กว่าเรา เราไม่มีทางต่อรองได้เลย แต่ถ้าเราพูดว่าจากการรับฟังเสียงของประชาชนไทยมีความเห็นแบบนี้ ประชาชนมิอาจยอมให้สิทธิบัตรยามีอายุยาวนานถึง 70 ปีได้ หรือรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งไม่อนุญาตให้รัฐบาลไทยทำหนังสือสัญญาลักษณะนี้ นี่คือหลังพิงที่ยิ่งใหญ่มากของรัฐบาลที่จะเจรจาแบบทวิภาคี การเจรจาจะมีลักษณะหมูไปไก่มา กระทั่งหาจุดที่ลงตัวได้ดีที่สุดสำหรับประเทศที่กำปั้นเล็กกว่า

“รัฐสภาที่เราจะได้จากการเลือกตั้งครั้งแรกภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 จะไม่ใช่รัฐสภาที่เป็นประชาธิปไตยที่แท้จริง เราจะไม่ได้ตัวแทนประชาชนที่แท้จริง จะครึ่งๆ กลางๆ กฎหมายที่ไม่ใช่เพียงรองรับมาตรา 178 แต่รวมถึงกฎหมายอื่นๆ มันจะไม่เป็นประโยชน์ต่อประชาชน แต่จะเป็นประโยชน์ของกลุ่มที่มีพลังในการร่างกฎหมายหรือบริหารประเทศในวันนี้”

“สมมติถ้าเรารู้ว่า กระบวนการอนุญาโตตุลาการเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ในทางระหว่างประเทศ กระบวนการทำหนังสือสัญญาโดยเขียนไว้เป็นกระบวนการภายในจะเป็นประโยชน์อย่างมาก และรัฐบาลควรให้ความสนใจกับเรื่องนี้ เพื่อเป็นกำลังต่อรองของตัวเอง”

ตรงกันข้าม หากรัฐบาลชุดนี้จะไปเจรจาต่อรองทำหนังสือสัญญาแบบทวิภาค ย่อมอยู่สถานะที่เสียเปรียบมาก ไม่มีกำลังต่อรองใดๆ ขณะที่กระบวนการอนุญาโตตุลาการก็ไม่อาจปฏิเสธได้ หากเกิดการทำหนังสือสัญญาขึ้น จันทจิรา กล่าวว่า ในอนาคตจะเห็นกรณีที่ประเทศไทยต้องไปชดใช้ค่าเสียหายคล้ายๆ กรณีการปิดเหมืองทองอีกมหาศาล เพราะเราไม่มีกระบวนการในการเจรจาที่มีน้ำหนัก

แปลง 178 เป็นกระบวนการมีส่วนร่วมทุกระดับ

เดิมพันสำคัญที่จะสร้างการมีส่วนร่วมของสังคมในการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ จึงอยู่ที่พระราชบัญญัติที่จะเกิดขึ้นวันข้างหน้า เมื่อถามจันทจิราว่า กฎหมายที่จะออกมาเพื่อประกอบรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 178 ควรมีหน้าตาอย่างไรถึงจะไม่เรียกว่าอัปลักษณ์

“ถ้าเป็นประเทศที่มีความก้าวหน้าด้านการบริหารหนังสือสัญญา สิ่งที่จะใส่ลงไปในพระราชบัญญัติก็ควรเรียกร้องตั้งแต่เมื่อรัฐบาลจะหาเสียงกับประชาชน ก่อนที่พรรคการเมืองใดจะขึ้นมาเป็นรัฐบาล เขาควรบอกประชาชนว่านโยบายระหว่างประเทศกำลังคิดจะเจรจากับประเทศใด ในเรื่องอะไร แล้วทำออกมาเป็นนโยบาย รัฐบาลจะถือเป็นกรอบหนังสือสัญญาในช่วง 4 ปีของรัฐบาลกับประชาชนได้เลย แล้วก็จะเป็นกรอบที่ผูกมัดในการนำเสนอต่อรัฐสภาเช่นกัน เพราะฉะนั้นเราจะเห็นว่าต้นน้ำในการทำหนังสือสัญญาต้องมีแผนการทำ โดยรัฐบาลวาดภาพว่าต้องการเจรจาการค้าการลงทุนกับประเทศใด แล้วทำเป็นแผนในการเจรจาออกมาและขออนุมัติรัฐสภากรอบนั้นทั้งกรอบ 4 ปี”

เมื่อทุกภาคส่วนในสังคมรับรู้ก็จะเกิดการปรับตัว เมื่อลงในรายละเอียดก็ต้องมีการเปิดรับฟังความคิดเห็น จุดนี้ถือเป็นกระบวนการกลางน้ำ ซึ่งกระบวนการนี้ต้องเขียนให้มีลักษณะเป็นกระบวนการทางกฎหมาย ไม่ใช่กระบวนการในทางรัฐศาสตร์

จันทจิราขยายความว่า กระบวนการในทางกฎหมายจะมีลักษณะคล้ายๆ วิธีพิจารณาความ ต้องเริ่มด้วยการให้ข้อมูล ประกาศช่วงเวลาการรับฟัง ประกาศชื่อผู้มีส่วนได้เสียที่จะมีสิทธิให้ความเห็น การจัดทำรายงานการรับฟัง เมื่อรับฟังแล้ว รายงานฉบับนั้นจะมีผลผูกพันรัฐบาลอย่างไร กรณีที่รัฐบาลตัดสินใจทำไปโดยรู้อยู่ว่าจะมีผลกระทบ รัฐบาลควรต้องเสนอมาตรการในการเยียวยาแก้ไขกลุ่มที่จะถูกผลกระทบด้วย ซึ่งถือเป็นกระบวนการปลายน้ำ

“เราจะเห็นว่ากระบวนการตั้งแต่ต้นน้ำ กลางน้ำ ปลายน้ำ ทุกคนในสังคมจะเห็นตลอดกระบวนการว่าจะเกิดอะไรขึ้นบ้าง แบบนี้ถึงจะทำให้ข้อขัดแย้งที่จะเกิดในภายหลังมีน้อย”

แต่สภาพการเมืองในอนาคตจะผลิตกฎหมายเช่นที่ว่าได้หรือ?

“ประเด็นนี้ไม่ต่างจากปัญหาใหญ่อื่นๆ คือปัญหาความไม่เป็นประชาธิปไตย ไม่ว่าจะเรื่องภายในหรือการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศก็ไม่ต่างกัน ดิฉันคิดว่าพระราชบัญญัติที่ออกมาจะไม่เป็นประโยชน์กับประชาชนมากนัก เพราะรัฐสภาที่เราจะได้จากการเลือกตั้งครั้งแรกภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 จะไม่ใช่รัฐสภาที่เป็นประชาธิปไตยที่แท้จริง เราจะไม่ได้ตัวแทนประชาชนที่แท้จริง จะครึ่งๆ กลางๆ กฎหมายที่ไม่ใช่เพียงรองรับมาตรา 178 แต่รวมถึงกฎหมายอื่นๆ มันจะไม่เป็นประโยชน์ต่อประชาชน แต่จะเป็นประโยชน์ของกลุ่มที่มีพลังในการร่างกฎหมายหรือบริหารประเทศในวันนี้”

Related posts