นิธิ เอียวศรีวงศ์ 

อเมริกันอาจเป็นเจ้าอาณานิคมที่ “หล่อ” สุด หลังจากใช้กำลังเข้าปราบปรามกระบวนการปฏิวัติกู้ชาติของฟิลิปปินส์อย่างทารุณโหดร้าย จนมีผู้เสียชีวิตเป็นแสนแล้ว อเมริกันก็จัดให้ฟิลิปปินส์เป็นผู้ผลิตสินค้าที่ตลาดอเมริกันต้องการในราคาถูก วางโครงสร้างอำนาจให้ชาวพื้นเมืองที่ได้ประโยชน์จากการค้ากับอเมริกันมีอำนาจสูงสุดในจังหวัดต่างๆ ของฟิลิปปินส์ ประกาศเลยว่าจุดหมายของการยึดครองฟิลิปปินส์คือการให้เอกราช ใน ค.ศ.1907 ก็เปิดให้มีสภาแห่งชาติซึ่งมาจากการเลือกตั้งขึ้น

อังกฤษตั้งสภานิติบัญญัติขึ้นในพม่าใน ค.ศ.1897 สภาแห่งนี้ขยายจำนวนสมาชิกจาก 9 คนในตอนแรกขึ้นไปจนถึง 30 คนใน 1915 แม้ว่าสมาชิกมาจากการแต่งตั้ง แต่ก็แต่งตั้งขึ้นจาก “ตัวแทน” ของกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ พอมาถึงช่วงทศวรรษ 1920 ก็เริ่มมีสมาชิกจากการเลือกตั้งผสมเข้ามา

ในรัฐมลายูและสิงคโปร์ อาจไม่ก้าวหน้าเท่าพม่า แต่อังกฤษก็ตั้งสภาบริหารและสภานิติบัญญัติในนิคมช่องแคบ (Strait Settlements – ปีนัง, มะละกา, สิงคโปร์) มาตั้งแต่แรก สมาชิกล้วนมาจากการแต่งตั้ง เช่นเดียวกับในสหพันธรัฐมลายู (Federated Malay States) แม้ว่าสมาชิกของสภาแห่งรัฐจะมาจากการแต่งตั้ง แต่ก็ประกอบด้วย “ตัวแทน” ของกลุ่มอำนาจสำคัญๆ เช่น สุลต่านของรัฐมลายู, ชนชั้นนำชาวมลายู และชาวจีน สภาแห่งนี้มีหน้าที่ทางนิติบัญญัติ

การปกครองของดัตช์บนเกาะชวายิ่งน่าสนใจ เพราะเขาจัดให้มีการรวมตัวกันของประชาชน (Vergadering) ร่วมกับเจ้าหน้าที่รัฐ ตั้งแต่ระดับตำบล (Regency) ขึ้นมาถึงระดับบนสุดอยู่เป็นประจำ จุดมุ่งหมายไม่ใช่เพื่อฝึกการปกครองตนเอง แต่เพื่อให้คำสั่งรัฐมีความยืดหยุ่น สามารถปฏิบัติได้นับตั้งแต่ระดับล่างสุดขึ้นมา แม้กระนั้น ในการรวมตัวกันดังกล่าว ชาวบ้านก็สามารถอภิปรายถึงอุปสรรคในการจะทำตามคำสั่ง สามารถปรับเปลี่ยนคำสั่งให้เหมาะกับสถานการณ์ของตนได้

ในต้นคริสต์ศตวรรษที่ 20 เป็นต้นมา รัฐบาลฮอลันดาตั้งสภาขึ้นตั้งแต่ระดับตำบลขึ้นมาหลายระดับ แต่จุดมุ่งหมายก็เพื่อทำให้ระบบปกครองมีประสิทธิภาพมากขึ้น ไม่ใช่เพื่อการปกครองตนเอง จนกระทั่งใน ค.ศ.1916 ก็ตั้งสภาประชาชน (Volksraad) ขึ้นในระดับทั้งอาณานิคม ถึง 1925

สภาประชาชนมีอำนาจในการอนุมัติงบประมาณ และออกกฎหมายภายในได้ สมาชิกมาจากการเลือกตั้งจำนวนหนึ่ง และแต่งตั้งจำนวนหนึ่ง

ฝรั่งเศสอาจไม่ได้ทำอะไรอย่างนี้กับอาณานิคมของตนเลย แม้กระนั้นในโคชินไชนา (ที่ราบลุ่มปากน้ำโขง) ซึ่งฝรั่งเศสแยกออกต่างหาก ก็มีสภาอาณานิคมอยู่ด้วย สมาชิกอาจมาจากการเลือกตั้ง แต่เลือกตามกลุ่มผลประโยชน์ เช่น กลุ่มสวนยาง, กลุ่มกาแฟ ฯลฯ และล้วนเป็นพลเมืองฝรั่งเศส ในภายหลังมีชาวเวียดนามที่สามารถโอนชาติเป็นฝรั่งเศสแล้ว ได้รับเลือกเป็นสมาชิกด้วย

ส่วนในลาว, กัมพูชา, ตังเกี๋ย และอันนัม ฝรั่งเศสถือโดยทฤษฎีว่าเป็นรัฐในอารักขา การปกครองภายในจึงเป็นเรื่องของผู้ปกครองชาวพื้นเมือง (ซึ่งก็ไม่มีอำนาจจริง ในทางปฏิบัติ) จึงไม่มีสถาบัน “ตัวแทน” ในพื้นที่ทางการเมืองของรัฐเหล่านี้

J. S. Furnivall อธิบายว่า การเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติในพม่าไม่ได้ช่วยให้ประชาชนทั่วไปเข้ามามีส่วนร่วมในการปกครอง เพราะชาวบ้านไม่ได้สนใจสภาแห่งนี้เลย นักการเมืองพม่าซื้อเสียงด้วยการเขียนสัญญาว่าจะจ่ายเงินให้หลังจากได้รับเลือกตั้งแล้ว ผู้นำพรรคการเมืองชาวพม่าที่ได้เข้าร่วมรัฐบาลเป็นรัฐมนตรี ได้รับเงินเดือนสูงลิบลิ่วจนกระทั่งไม่อยากให้รัฐบาลล้ม จึงแทนที่จะทำตามที่ได้สัญญากับชาวบ้านตอนหาเสียง กลับไปร่วมมือกับรัฐบาลอาณานิคมเสียเอง (Colonial Policy and Practice)

ในฟิลิปปินส์ “เจ้าพ่อ” ซึ่งเป็นเจ้าที่ดินรายใหญ่ในจังหวัดต่างๆ คือผู้อุปถัมภ์ใหญ่สุดของชาวบ้าน เหตุดังนั้นประชาชนจึงไม่ได้เลือกใครเป็น ส.ส. มากไปกว่าพวก cacique (หัวหน้า, หัวโจก, นายหัว) เหล่านี้ ประชาธิปไตยฟิลิปปินส์ ทั้งภายใต้สหรัฐและสืบมาจนทุกวันนี้จึงมักถูกเรียกว่า “ประชาธิปไตยนายหัว” (cacique democracy)

แม้ว่าสภาประเภทนี้ในอาณานิคมต่างๆ ไม่เป็นสะพานเชื่อมโยงให้ประชาชนได้อำนาจในการปกครองตนเอง แต่สถาบันการเมืองประเภทนี้กลับเอื้อให้เกิดบรรยากาศของการเคลื่อนไหวทางการเมืองของประชาชน โดยเฉพาะในหมู่คนชั้นกลางซึ่งมีการศึกษา ในทุกวันนี้เรามักเรียกขบวนการเหล่านี้เป็นส่วนหนึ่งของการเคลื่อนไหวชาตินิยมเพื่อปลดปล่อยชาติเป็นเอกราช แต่ความจริงแล้วจุดมุ่งหมายในการเคลื่อนไหวสลับซับซ้อนกว่านั้นมาก ชาวพม่าที่ทนมองฝรั่งสวมรองเท้าขึ้นไปเดินบนลานพระเจดีย์ไม่ไหว มีทั้งที่อยากไล่ฝรั่งออกไป และทั้งคนที่อยากปกป้องพระพุทธศาสนา หรือด่าฝรั่งเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัวบางอย่าง

ในเวียดนาม แม้ไม่มีสภาให้ชาวพื้นเมืองได้เข้าไปนั่ง แต่มีขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมและการเมืองเกิดขึ้นมาก บางขบวนการไม่เกี่ยวกับเอกราชเลย เช่น ขบวนการของปัญญาชนบางคนที่เห็นว่า การยึดครองของฝรั่งเศสนั้นเป็นคุณแก่บ้านเมือง ทำให้เวียดนามหลุดพ้นจากอำนาจศักดินาโบราณคร่ำครึ ฉะนั้น ต้องร่วมมือกับฝรั่งเศส และเรียนรู้จากฝรั่งเศสให้เต็มที่เพื่อทำให้เวียดนามเข้าสู่ความทันสมัยอย่างแท้จริง อันจะเป็นผลดีแก่ประชาชนชาวเวียดนามเอง

ทั้งนี้ ยังไม่พูดถึงการปกครองโดยเทศบาล ซึ่งเจ้าอาณานิคมนำมาสู่อาณานิคมของตนทุกแห่ง บ้างก็อ้างอย่างเดียวกับในเมืองไทยว่าเพื่อฝึกการปกครองตนเอง บ้างก็บอกตรงๆ เลยว่า เพื่อลดค่าใช้จ่ายของรัฐบาลอาณานิคมในการดูแลด้านสุขาภิบาล Furnaivall ประเมินว่าไม่ได้ผลอะไรนัก เพราะระบบสุขาภิบาลที่เทศบาลนึกถึงคือสุขาภิบาลฝรั่ง ซึ่งชาวบ้านไม่ต้องการ แต่กลับต้องเสียภาษีบำรุง เช่นในชวา เทศบาลระดมสร้างส้วมในหมู่บ้าน ซึ่งชาวบ้านปิดล็อกกุญแจไว้เพื่อรักษาความสะอาดของส้วม คือไม่มีใครได้ใช้เลย (เหมือนเมืองไทยยุคพัฒนาสมัยที่ผมเป็นหนุ่มเปี๊ยบเลย)

แต่ทั้งหมดนี้ให้ประสบการณ์ (แม้อย่างไม่น่าประทับใจนัก) แก่ประชาชนทั่วไป รู้จักการรวมตัวกันเพื่อขึ้นสู่เวทีต่อรองอย่างมีพลัง ไม่จำเป็นว่าการเมืองมวลชนในลักษณะนี้จะนำไปสู่ระบอบประชาธิปไตยที่มั่นคง แต่ประชาธิปไตยที่มั่นคงเกิดขึ้นไม่ได้ ถ้าไม่มีการเมืองมวลชนเป็นฐาน

ย้อนกลับมาเมืองไทยหรือประเทศสยามก่อน 1932 เปรียบเทียบกับเพื่อนบ้านที่เป็นอาณานิคมอย่างเป็นทางการทั้งหมด สยามไม่เคยมี “สภา” ไม่ว่าจะมาจากการแต่งตั้งหรือเลือกตั้ง ไม่มีแม้แต่สภาที่ปรึกษาที่แต่งตั้งจากคนหลากกลุ่มด้วย อันเป็นข้อเสนอของประชาชนหลายกลุ่มนับแต่ปลาย ร.6 เป็นต้นมา แต่เมื่อพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงตั้งคณะอภิรัฐมนตรีขึ้น กลับทำความผิดหวังให้แก่ผู้คนจำนวนมาก เพราะ “สภาที่ปรึกษา” นี้ กลับทรงคัดเลือกมาแต่พระบรมวงศานุวงศ์ ไม่มีขุนนางหรือพ่อค้าไทยที่ประสบความสำเร็จอยู่เลย ในขณะที่สภาที่ปรึกษาของอาณานิคมในช่วงนี้ มี “คนนอก” รัฐบาลประเภทต่างๆ อยู่จำนวนมาก

แม้มีสื่อเอกชนที่ไม่อยู่ในควบคุมของรัฐเกิดขึ้นบ้างแล้ว รวมทั้งบทความในหน้าหนังสือพิมพ์ที่วิพากษ์วิจารณ์นโยบายของรัฐ แต่ไม่มีขบวนการเคลื่อนไหวทางการเมืองในประเทศสยาม ยกเว้นขบวนการที่ต้องปิดลับ เช่น คณะก่อการใน ร.ศ.130 หรือคณะราษฎร จึงไม่อาจนับเป็นประสบการณ์ทางการเมืองของประชาชนได้ คนไทยยังคงเขียนฎีการ้องทุกข์ หรือเสนอแนะด้านนโยบายแก่รัฐเป็นรายบุคคล ซึ่งส่วนใหญ่ไม่ได้พิมพ์เผยแพร่ ยกเว้นแต่รายที่ร้องทุกข์ยังหนังสือพิมพ์

ที่น่าประหลาดอีกอย่างหนึ่งก็คือสถาบัน “ตัวแทน” ไม่ว่าจะมาจากการแต่งตั้งหรือเลือกตั้ง แทบไม่เคยเป็นประเด็นในบรรดาชนชั้นปกครองสยามเอาเลย ดูเหมือนจะตกลงเห็นพ้องกันหมดในหมู่ชนชั้นปกครอง ว่าสยามยังไม่พร้อมจะมีสถาบันประเภทนี้ ไม่พร้อมเพราะไม่มีใครกล้าแสดงความเห็นที่ไม่ตรงกับพระราชดำริ หรือไม่พร้อมเพราะราษฎรไม่มีความรู้พอจะเลือก “ตัวแทน” ที่ดีก็ตาม

ความเห็นทำนองเดียวกันนี้ขยายไปรวมเอาที่ปรึกษาชาวยุโรปและสหรัฐที่เราจ้างเข้ามาทำงานด้วย ไม่มีใครสักคนที่เคยให้คำเสนอแนะให้สยามปรับระบบการปกครองเพื่อมีสถาบัน “ตัวแทน” เข้ามาร่วมในการเมืองการปกครองด้วย

นับตั้งแต่ต้น ร.5 มาจนถึงทศวรรษ 1930 ชนชั้นนำของไทยนับตั้งแต่องค์พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวลงมาถึงพระบรมวงศานุวงศ์ชั้นผู้ใหญ่ ได้เดินทางไปยังเพื่อนบ้านอาณานิคมของสยามหลายครั้ง และหลายพระองค์ แต่ในพระราชนิพนธ์, จดหมายเหตุรายวัน และพระนิพนธ์เกี่ยวกับการเดินทางไปยังประเทศเพื่อนบ้านเหล่านี้ ไม่มีพระองค์ใดพูดถึงสถาบันตัวแทนที่เกิดขึ้นในพม่า, อินโดนีเซีย, ฟิลิปปินส์ หรือนิคมช่องแคบเลย จะเป็นว่าเพราะท่านเหล่านั้นไม่สนพระทัย หรือเพราะเจ้าภาพซึ่งก็ไม่ได้นิยมชมชอบสถาบันเหล่านี้เช่นกัน ไม่ได้นำไปชมก็ไม่ทราบได้

แต่หลายพระองค์มักได้เยี่ยมหรือทรงพบกับกษัตริย์หรือคนในราชสำนักของประเทศอาณานิคม แต่ในต้นศตวรรษที่ 20 เจ้าอาณานิคมตะวันตกมักรักษาสถาบันกษัตริย์ของอาณานิคมเอาไว้ เพื่อเป็นเครื่องมือในการครองอำนาจของตนเท่านั้น (โดยเฉพาะฝรั่งเศสในอินโดจีน) สถาบันกษัตริย์เหล่านี้สูญสิ้นบทบาททางการเมืองไปหมดแล้ว (แม้แต่กษัตริย์กัมพูชาก่อนสมเด็จสีหนุ) ในขณะที่สถาบันตัวแทนกลับมีบทบาทมากขึ้นตามลำดับ

ผมไม่ปฏิเสธว่า ไม่มีประเทศอาณานิคมใดที่ได้เอกราชหลังสงครามโลกครั้งที่สองมีระบอบประชาธิปไตยที่แข็งแกร่ง แม้ว่าเคยมีประสบการณ์ของการเมืองภาคประชาชนมามากแล้วก็ตาม แต่ผมคิดว่ามีพลังบางอย่างที่ช่วยให้ประชาธิปไตยแบบครึ่งๆ กลางๆ ของหลายประเทศแถบนี้ ไม่ถอยหลังลงคลองสุดกู่เหมือนในประเทศไทย

ประชาธิปไตยในสิงคโปร์, มาเลเซีย, ฟิลิปปินส์ หรือแม้แต่อินโดนีเซีย ไม่ใช่ประชาธิปไตยที่น่าพอใจนักก็จริง แต่อย่างน้อยมันก็ยังดำรงอยู่อย่างครึ่งๆ กลางๆ มาได้ ถึงมีช่วงว่างเว้นไปบ้างในฟิลิปปินส์และอินโดนีเซีย แต่ในที่สุดมันก็กลับมา

ยิ่งไปกว่านั้น หากดูในรายละเอียดก็จะพบอะไรที่แตกต่างจากการเมืองไทยอย่างยิ่ง การเมืองอินโดนีเซียนับตั้งแต่ก่อนได้รับเอกราช เป็นการเมืองมวลชนโดยแท้ พรรคการเมืองของเขามีฐานมวลชนเป็นแสนเป็นล้าน พรรคคอมมิวนิสต์อินโดนีเซียเคยเป็นพรรคคอมมิวนิสต์ที่มีจำนวนสมาชิกสูงสุดในบรรดาประเทศที่ไม่ใช่คอมมิวนิสต์ทั้งหลาย แม้แต่ภายใต้ประชาธิปไตยชี้นำของซูการ์โน ก็ยังต้องอาศัยการเมืองมวลชนเป็นฐานอำนาจ ระบอบ “ระเบียบใหม่” (New Order) ของเผด็จการซูฮาร์โต ที่ครองอำนาจมากว่า 30 ปี แสวงหาความชอบธรรมจากสองด้านคือชัยชนะในการเลือกตั้งอย่างหนึ่ง และอำนาจเถื่อนในการแทรกแซงและกำกับควบคุมอีกอย่างหนึ่ง

รัฐบาลประชาธิปไตยของพม่าดำรงอยู่ได้ประมาณ 10 ปี เผชิญวิกฤตหลายอย่าง เช่น กองกำลังกะเหรี่ยงที่ประกาศไม่ยอมร่วมในสหพันธ์ยกเข้าตีจนถึงชานเมืองย่างกุ้ง กองกำลังกบฏของพรรคคอมมิวนิสต์พม่าแทบจะแยกประเทศไปครึ่งหนึ่ง กองทหารก๊กมินตั๋งด้วยความร่วมมือของสหรัฐเข้ามายึดและปกครองภาคเหนือของพม่า แม้กระนั้น รัฐบาลประชาธิปไตยก็ยังสามารถออกกฎหมายสำคัญได้คือยกหนี้ให้แก่ชาวนาทั้งหมด และกฎหมายควบคุมค่าเช่านา ทั้งนี้ โดยกองทัพไม่ได้ยึดอำนาจไปเสียก่อนดังในประเทศสยาม/ไทย

ผมยอมรับว่า ปัจจัยอื่นๆ ก็คงมีส่วนอยู่ด้วยที่ทำให้ประชาธิปไตยในประเทศอดีตอาณานิคมเหล่านี้ดำรงอยู่ได้ เช่น สงครามเย็นและการเมืองระหว่างประเทศหลังสงคราม หรือ ฯลฯ แต่อีกส่วนหนึ่งก็น่าจะมาจากความตื่นตัวทางการเมืองที่กว้างขวางกว่าของประชาชนด้วย อย่าลืมว่าในประเทศไทย ประชาธิปไตยมีอายุเพียงประมาณ 5 ปีหลัง 2475 กองทัพก็กลายเป็นปัจจัยชี้ขาดทางการเมืองไปมากกว่าผลการเลือกตั้งเสียแล้ว

ทำให้ผมอยากสรุปว่า ความล้าหลังทางการเมืองของสยามเองก็มีส่วนอย่างหนึ่งในการทำให้ประชาธิปไตยไทยอ่อนแอ

 

ที่มา: www.matichonweekly.com